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三、保险监管的伪命题

作者指出了保险监管的两个典型问题：其一是严厉的监管与保险业的发展似乎是一对矛盾；其二是分业监管似乎已经落后于保险控股集团的综合经营模式。

第一个命题的表述恐怕是错误的，是个伪命题。如果严厉的保险监管会遏制保险业的发展，那么这样的“发展”本身值得反省，或者是监管的目标和方向有问题。

事实上，发展我国保险业的最重要的内容之一，就是要建立一套健全的保险监管体系，包括建立监管法律体系、明确界定监管者的监管职责和监管目标，建立实现监管目标的一系列规章制度和标准，即市场游戏规则，以及落实这些制度标准的监督保障体系。逐一梳理这些要点，我国保险监管体系确实还有许多艰苦的工作要做。

关于监管法律，从2009年10月1日开始实施的最新版《保险法》，已经是1995年版《保险法》基础上的第三次修改。但该法的基本架构仍然是将属于私法性质的“保险合同法”与属于公法性质、用于监管目的的“保险业法”或“保险监督管理法”合二为一，所导致的一个直接结果就是，无法在《保险法》中明确监管者的监管目标是要保护保险客户的利益。因为现行《保险法》的性质决定了，它要公平对待保险活动当事人的利益。至少在这一点上，我国保险业已经落后于商业银行业，后者在2003年就实施了专门用于授权中国银监会实施对商业银行监管的《商业银行监督管理法》，区别于私法属性的《商业银行法》，在监管法中明确了商业银行监管的目标是“保护存款人和其他客户的合法权益”，而不仅仅是“保护（保险）活动当事人的合法权益”。

关于监管者的职责，中国保监会是按照国务院办公厅“〔2003〕61号”文（《中国保险监督管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》）的授权，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行的管理机构。实际上，中国保监会一直承担着政府行政管理部门和保险监管机构的双重职能，包括国有控股保险公司监事会的日常工作。与我国商业银行业相比较，中国银监会却不需要承担国有控股商业银行的出资人的管理职责，后者由控股方中央汇金公司和财政部承担该职责。虽然我国于2008年底颁布了《企业国有资产法》，但仍然没有彻底解决我国金融国有资本的出资人和管理者的责任问题。其所导致的后果是，中国保监会在制定保险业的经营规则和监管标准时，需要很好把握维护保险业的稳健发展大局和保证国有保险公司的安全经营，制定监管政策和措施的难度大大增加了。

至于作者提及的第二个问题，即分业监管落后于实际中的集团控股模式下的综合经营问题，笔者则以为，实质要重于形式，通俗地说，分业监管与综合监管，无非是一种监管协调机制，将现行的银监会、保监会和证监会合并为一个“金融监管局”之类的机构后，各部门之间的协调性未必就自然而然地得到了提高，就像现行各监管会内各部门之间的协调性未必很高一样。反之，要加强监管机构之间的协调性，提高监管工作效率，也未必需要通过合并机构来实现，举例来说，建立有效金融监管体系的一项重要制度标准，就是要有一套协调一致的、适合于各具体金融服务领域的特殊企业会计准则和财务制度，这项工作在理论上是由我国财政部牵头，但具体标准的制定则需要各监管机构组织行业内的技术力量来支持，这项工作非常重要，需要监管机构之间的协调与配合，但不是通过合并机构等形式化的调整就能完成的。在更高层面，则涉及到建立适应未来新的金融环境下的《金融控股法》等大量繁重而具体的工作。

无论如何，笔者以为，作者所总结的这三个问题还是点到了我国保险业发展的瓶颈问题，顺着这三个方向的深入思考和研究，都将有利于我国保险业的监管发展。

笔者自己的初步研究结论是：我国社会公众需要商业保险，我国市场经济离不开商业保险。由国家和政府主办的社会保险无法代替诸如上文所列举的社会公众对商业保险的需求。即使从资金融通的功能看，寿险公司资产的长期性质和特点，也不能被商业银行、更不能被基金公司等金融机构所替代。也许正是基于这些原因，上文曾提及的、笔者所进行的关于对我国商业保险满意程度的问卷调查中，虽然被调查者普遍对我国保险业的满意度不高，但大多都没有否定商业保险，在［…100，100］的分值判断中，普遍给出了30～